中国社会保障层次性差异明显

作者:程铁军

前不久，国务院总理温家宝撰文认为，我国目前正在实现从传统的家庭保障和计划经济时期的单位保障到社会保障的历史性跨越。但他强调，我国社会保障体系还不完善。主要问题是：城乡社会保障发展不平衡，广大农村地区严重滞后，一些基本保障制度覆盖面比较窄，保障水平不高，尤其是农民、农民工、被征地农民、城市无业人员和城乡残疾人等群体的社会保障问题比较突出。也就是说，实现我国社会保障的“公平原则”，任务仍然艰巨。

自社会保障制度在德国诞生后120多年来，“公平原则”一直贯穿着社会保障思想发展和制度建设的始终。中国的执政党正把维护和实现社会公平正义、构建社会公平保障体系作为执政为民的重要内容，这既是执政党对自己执政经验的总结，也是我国社会主义制度的本质要求。目前这一工作的推进需要提高五个方面的思想认识。

公平是首要原则

社会保障制度安排属于社会公共产品和公共资源在公共领域的分配。因此，减少社会不公，维护社会公平，是社会保障制度的基本出发点和基本归宿。公平原则反映了社会主体对社会保障制度的价值追求，体现了社会保障制度的本质精神，主导着社会保障相关制度的建设过程。

从历史发展的轨迹上观察，仅靠政府的一般济贫措施和慈善事业已不可能解决问题，以德国的社会保险制度为先导，社会保障制度在欧洲国家率先开展起来。1935年，美国颁布《社会保障法》，标志着现代社会保障制度的发展跨了一大步。社会保障制度正式成为一种社会制度，形成了政府依法通过国民收入再分配，使公民在暂时或永久失去劳动能力，以及由于各种原因导致生活发生困难时，获得必要的物质帮助，以保障基本生活。

实践表明，社会保障制度的建立与实施对于解除劳动者后顾之忧，促进公平、稳定社会等方面具有良好作用，由此社会保障制度很快由少数资本主义国家扩展到全球。尽管各国的社保制度内容、途径、方法有异，但维护公平始终是该制度的选择初衷和基本蕴意。社会保障制度的形成与发展过程，反映了人们对公平正义的孜孜追求。

从法律视角而言，享有充分的社会保障是人的生存和发展的基础性权利，也就是使人成其为人，成为有尊严的人的基本要求。就像前联邦德国总理路德维希·艾哈德所言，“只有在充分的‘社会保障’的基础上——同时有精神自由——人们的人格才能得到公平的发展。”

社会保障制度立足公平正义，公平正义也是社会保障制度的价值诉求。通过合理的制度安排，对社会弱势群体进行倾斜性保护，使“所有人共同享受大家创造出来的福利”(恩格斯语)，进而实现公平与正义。各国的社会保障法律制度无非是将人们应当公平享有社会保障法律化、实证化，以使社会公平的理想变成可行的法律规范。

公平正义是最终目标

胡锦涛总书记指出，要把维护社会公平放到突出的位置，综合运用多种手段，依法建立以“权利公平、机会公平、规则公平、分配公平”为主要内容的社会公平保障体系。

权利公平，是指每个社会成员不分性别、年龄、民族、出身、地位等方面的差异，在生存权、发展权等基本权利方面是平等的。

机会公平，是指社会成员对待机会问题时应该采取的态度。美国经济学家哈耶克曾说：“一是阻碍某些人发展的人和人为障碍，都应当被清除；二是个人所拥有的任何特权，都应当被取消；三是国家为改进人们之状况而采取的措施，应当同等地适用于所有的人。”

规则公平，亦可称形式公平，是社会公平的外在表现形式，也就是社会成员在法律规则面前一律平等，无差别地对待。

分配公平，是指社会成员通过付出劳动，在劳动成果的分配以及最后目标的实现上体现公平，包括两个重要环节：一、在进行劳动成果的分配上要体现效率，尊重因禀赋因素所带来的合理的不平等，这是社会保持活力的前提；二、国家要通过掌握的公共资源，实现基本服务的均等化，通过社会调剂，在分配的各个环节要照顾到社会弱势群体的利益，防止出现贫富悬殊。

要实现“权利公平、机会公平、规则公平、分配公平”，我国的社会保障体系要做到：

其一，强调社会成员参与机会的平等，即任何社会成员只要符合法律规定的条件，不论其地位、职业、贫富等因素均应纳入社会保障范围，保证为所有社会成员提供机会公平的保障。

其二，社会保障要通过对全体社会成员的基本生活保障，使得社会成员克服先天不足或生活困难，有条件参与社会竞争，保障社会发展的起点公平。在市场经济条件下，要消除转型过程中不同成员在占有公有资产上的不平等，减少强势成员利用公共权力来谋取个人或集团利益的行为，创造一个规则公平、竞争有序的社会经济环境。

其三，社会保障应为国民在发展过程中遇到的意外灾祸、失业和疾病等状况提供保障，为失业者提供失业保险和职业培训，为社会成员的疾病和工伤提供保险和救助，使得他们尽快重返工作岗位。

其四，通过社会保障体系对国民收入的再分配功能，在一定程度上缩小社会成员分配上的不公，通过对“收”和“支”的调整，缩小贫富差距，缓解社会矛盾，最终实现和谐发展。

公平缺失是最大破坏性因素

目前，我国还没有建立覆盖全体公民的社会保障制度，社会保障层次性差异十分明显，仅仅是一部分社会群体的“特权”。广大农村的社会保障制度仅处于起步阶段，主要依靠政策性规定进行低水平的社会救助，八亿多农民享受不到比较充分的社会保障，严重违背公平原则。

城镇社会保障体系基本没有覆盖农民工，如大多数农民工没有养老和失业保险，工伤和医疗保险的参保率低，伤残一般得不到经济赔偿和治疗。即使在城镇，大量的非正规就业的职工也不能享受到正规就业的其他城镇职工的社会保险待遇，不同所有制企业的社会保障差异很大，全民所有制职工受到政府政策的倾斜。

在现行的社会保障体制下，即使同一保障项目在待遇水平方面也有很大的差距。如机关事业单位同企业之间、中西部贫困地区和东南沿海富裕地区之间、同一地区的不同单位之间的社会保障水平悬殊过大。社会成员在享有社会保障待遇时的不平等，直接带来了社会保障结果的不平等和实质上的不公平。在一定程度上，这种情况使得本应以促进社会公正为目标的社会保障制度，在我国反而变成了导致社会不公正的来源。

在社会保障的某些制度的推行过程中，有些地方政府出台的政策与公平原则背道而驰。例如，前些年，北方某省会城市民政局曾在《关于进一步加强和规范城市居民最低社会保障工作的若干意见》中规定，申请最低生活保障的居民家中有吸毒、赌博成员等情况的，不能领取低保金。这实际上与公平原则格格不入。

由于政府责任的缺位，社会保障制度建设中的代际公平也存在严重的问题。我国城市中老年人(特别是国有和集体企业的退休工人)的退休金普遍偏低，不能更好地享有医疗保健；农村的老年人几乎没有养老金，也缺乏有效的医疗保障，多数生活窘迫，不少相当凄惨。这明显地违背代际公平原则。此外，社会保障基金的巨大缺口与即收即付，使基本养老保险个人账户处于“空账化”。个人账户“空账化”与人口老龄化必然会让下一代人为当代人的养老承担更多的责任和义务，代际公平问题日显突出。

增进公平是路径选择

首先，积极推进农村社会保障体系建设，保障每一位公民享受社会保障的权利。积极推进农村社会保障体系建设：一是要尽快建立和完善农村最低生活保障及救灾制度。对于经济发达的农村地区，可以根据情况适时地实现与城市最低生活保障制度的衔接。对于经济落后的农村地区，应加大中央财政支持力度，保证农村贫困农民的基本生存需要；二是要尽快建立农村医疗保障制度，进一步完善农村合作医疗制度，建立社会统筹和个人账户相结合的运行机制；三是建立和完善农村养老保险制度，可通过税、费留存转为养老保险基金的办法来解决贫困地区的养老问题。对于富裕地区，可鼓励农民适当缴纳一定费用再建立个人账户。

其次，完善我国现行的社会保障制度，建立有效的筹资、缴费机制，扩大社会保障覆盖面。把“让更多的人享有社会保障”作为推进我国社会保障发展的目标，不断扩大覆盖范围，使越来越多的公民享有社会保障。一是进一步开辟社会保障的筹资渠道，弥补社会保障资金的缺口。借鉴西方国家的成功经验，开征社会保障税；二是应尽快把农民工纳入到社会保障体系中来。根据当地的情况，设立专门针对农民工的社会保障制度。

再有，坚持公平原则，加大社会保障再分配调节力度，建立与经济发展和个人收入水平反向关联的弹性保障支付机制，使社会保障体系逐渐向低收入人群转移，而对于自我保障能力很强的人，则应减少社会保障投入。为此，政府要加强财政支出结构的调整力度，增加财政对社会保障的投入，主要用于两个方面：一是增加对社会保障的补助支出，弥补社会保险的统筹缺口，化解转轨时期的风险；二是增加对社会福利性社会救济和优抚的投入，强化对低收入阶层的救助，保障公民的基本生存需要。

同时，加强社会公平保障体系的立法工作，建立健全社会保障监督和约束机制。我国应以法律形式明确社会保障的范围、筹资办法和管理体制，规范社会保险及其他社会保障系统的性质、国家或政府在其中的责任、企业与个人应当承担的义务等，做到规范运行。当前，国家首先应尽快出台《社会保障法》《社会救济法》等法律，同时完善已有的《失业保险条例》等法规，在条件具备的情况下尽快制定相关的单行法律，如《失业保障法》《养老保障法》等，使我国的社会保障制度建立在法律基础上，使社会保障制度的实际运行有法可依，体现社会保障的强制性。