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中国养老保险制度面临着挑战与发展

 

2014年12月25日 10:48 太和养老网

太和养老网讯:随着科技水平的发展,随着医疗水平的发展,人们的寿命变得越来越长,这也让各国的老年人群逐渐增加,无疑的,这成为老龄化程度加剧的主要原因之一,那么面对突然出现的庞大老年人口,我们要如何安置呢?“人口老龄化”是中国在21世纪面临的重要挑战。据测算,中国21世纪中叶将迎来人口老龄化高峰。在这个过程中,老年人口的绝对数和相对量都将迅速增加。从绝对数来看,65岁以上老年人口在2027年将会达到2亿人,最高峰值将会出现在2055年,总数达到3.4亿人;从相对量上来看,65岁以上老年人口占总人口比例从2010年到2032年将增加一倍,达到25%以上,2050年将达31%。并且,与发达国家相比,中国人口老龄化具有老年人口规模大、老龄化发展迅速、“未富先老”、区域和城乡发展不均衡等特点。毋庸置疑,老龄化会引发一系列的问题,中国未来将面临劳动力不足、退休人口剧增、工资增长迟缓以及劳动人口负担加重等多重危机。这不仅影响经济发展与社会劳动分配关系结构的变化,还挑战着我国现行的养老保险制度。


老龄化对养老保险的影响在很大程度上取决于制度本身的设计。在中国经济转型的过程中,养老保险经历了一个从无到有、从城镇到农村、从职业人群到城乡居民的不断改革与发展的过程。在城镇,经过数十年改革与发展建立起来的“统账结合”的企业职工基本养老保险制度(以下简称“城职”)基本定型,目前覆盖人群已接近3亿人。2005年至2012年,国家连续8年调整企业退休人员基本养老金,直接受益者超过5 000万人,2011年全国企业退休人员人均每月基本养老金达到1531元,是2002年的2.56倍。[1]21世纪以来,中国在某种程度上出现了“从经济政策向社会政策的历史转向”。[2]社会政策逐渐从边缘走向中心,其主题从“发展”和“公正”的分离走向二者的统一,一种引致和谐的社会政策在中国逐步形成。[3]在这样的背景下,覆盖城乡的基本养老保险制度加速建立。国务院于2009年推出新型农村养老保险制度(以下简称“新农保”),2011年推出城镇居民养老保险制度(以下简称“城居保”)。这两种制度均采取统账结合的模式,由个人缴费、集体补助和财政补贴共同筹资,以覆盖农村居民及城镇非就业人员。至此,由“城职”、“新农保”和“城居保”等社会养老保险制度构成、制度上覆盖全体国民的中国基本养老保险体系框架已基本建立。


制度全覆盖既是丰碑又是起点,在充分肯定这种由“全覆盖”所昭示的“里程碑”价值的同时,我们也要清醒地意识到,对于不断增长的民生需求来说,对于正进入适度普惠新阶段的中国社会保障来说,它只是新的起点,需要进一步发展、巩固和完善。正如中共十八大报告所指出的,社会保障要“增强公平性,适应流动性,保证可持续性”。养老保险制度的进一步改革与完善是中国政治、经济、文化发展到一定阶段的必然走向,是适应老龄化不断提速的内在要求,也是中国政府在对前期养老保险发展成果反思基础上的重构。当前,养老保险制度本身存在诸多问题:如巨额隐性债务无从偿还、个人账户“空账运行”、扩面难、统筹层次低、制度碎片化等。面临这些问题,在老龄化程度还不是很高的时候,我们就应该未雨绸缪,在顶层设计和规划的层面上改革和创新我国的养老保险制度与体系。否则,待老龄化水平达到更高程度后,为维持养老保险基金的收支平衡,我们只能被动应急地对养老保险制度的变量做出调整:如提升缴费率、推迟退休年龄、降低养老金替代率等,这些举措势必更容易引起社会的广泛回响,也难以实施,稍有不慎,即可能引发社会动荡。


经过20余年的改革,中国养老保险制度与体系建设已经取得了阶段性成果,但在改革的基本思路方面仍有较大的争议与混乱:部分积累制的制度模式是否能够应对老龄化?隐性债务应该如何化解?统筹层次提升应遵循怎样的路径?分立与碎片化的制度是否需要整合?制度核心变量应该如何调整等等。明确地回答这些问题,才能有效地进行制度创新和政策调整。


一、筹资模式:“现收现付”抑或“部分积累”?


以1997年国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》为标志,我国正式确立了以社会统筹与个人账户相结合为标志的混合型养老保险制度(也称统账结合模式),但是关于养老保险筹资模式选择的争论至今没有停止。人口老龄化对养老保险制度最直接的冲击就是,老年人口增加到一定比例后基金所面临的支付危机,而筹资模式正是影响基金运行的核心问题。那么,在老龄化的挑战下,现收现付制、基金制和混合制,究竟哪种模式是最优的养老保险筹资模式,更能应对老龄化带来的支付危机,学术界展开了广泛研究,然而至今并无定论。通常认为,人口老龄化对现收现付制的冲击比较大,因为随着人口赡养率的提高,年轻人会不堪重负,现收现付制难以有效运行。[4]但也有学者持不同看法。例如,封进认为现收现付制在中国能否可持续运行,最终取决于劳动生产率和产出的水平及增长;[5]程永宏通过定量分析现收现付制和人口老龄化的关系,也认为人口老龄化并不必然导致现收现付制度发生支付危机,关键在于经济增长速度与人口老龄化速度之间的差距。[6]


中国当初探索选择部分基金制有一个重要的原因,实行部分基金制,引入个人自我积累的方式,实现预留资金,有助于缓解人口老龄化到来时的养老金支付危机。[7]确实,理论上,积累制以建立个人账户为核心,以受益人自己工作期间收入的固定积累满足退休以后的养老金支出需求,通常被认为不存在支付风险,因此,可以从容应对人口老龄化加剧的巨大压力。但是,实现这种自我养老,需要受益人从工作之日起,连续几十年不断积累才可能实现。更何况,我们并不是一开始就实行积累制,而是由现收现付制向积累制转换,这又形成了巨额转制成本。我们并没有及时偿还这一转制成本,而是策略性地采取了“统账结合,混账管理,空账运行”的过渡性措施。即社会统筹与个人账户相结合、社会统筹账户与个人账户混在一起管理、个人账户实行空账运行。可以看出,在向部分积累制转轨的情况下,养老金制度运作并没有从根本上改变原有现收现付的筹资方式:实际上仍然是工作一代赡养退休一代。与转轨前的现收现付制模式相比,新制度产生的区别只有一个:改变了给付方式,由原来的待遇确定型变成了缴费确定型,并且养老金收益来自基金的投资回报,变得更为不确定。可见,制度的转轨非但没有缓解养老保险制度未来的支付压力,反而使其面临着“旧债与新账”的双重压力。


究竟哪种筹资模式能够更好地保证养老保险基金承担未来的养老金支付,迫切需要制度改革给予回应。当前,我们需要对部分积累制的实现形式进行总结和反思,寻求优化的路径。不少人认为,对于养老保险制度改革来说,匡正之道应是摒弃基金制,代之以向缴费确定型的现收现付制转变,个人账户采取名义账户制。所谓“名义账户制”(NDC),即参保人缴纳一定百分比的个人收入,记入个人账户;但资金随即可用于支付当期养老金,个人账户并无真实资金存在,仅有一个缴费记录。这样,可以从当前一味计划做实个人账户的困境中摆脱出来。另外,筹资方式也应有所改变,要充分发挥费的灵活性与税的强制性优势,将二者有机结合,探寻“税费分筹”的供款征缴模式。[8]所谓“税费分筹”是指建立与养老保险提供方式相适应的筹资方式:“费”对应缴费型的个人账户,“税”对应以税收为来源的统筹基金。在当前中国养老保险制度改革上,有必要对现行制度进行结构性调整,将“统账结合”模式转变为“统账分离”模式,“税费分筹”模式是与这一结构性调整相对应的筹资方式。从而,新的养老保险制度可包括两类养老金:一类为来源于税收的基础性养老金计划,可以发挥社会互济的功能,体现养老保险的国家责任;另一类为现收现付的个人账户养老金计划,提供与参保人收入相关联的基本收入保障,以发挥缴费主体的积极性,体现养老保险的个人责任。两者互为补充,共同构成一个双层次保障的具有可持续性的国民基本养老保险制度。


二、隐性债务:“被动应对”抑或“主动化解”?


所谓养老金隐性债务是指在一定的社会养老保险制度下,与个体的受益人没有一一对应的明确数额记载,但是必须按照承诺在未来兑现的支付金额。从养老保险经济学的角度来看,只要养老保险从现收现付制向基金积累制转轨,就无法回避隐性债务问题。这是因为改革前在职职工的缴费用于支付“当期”退休人员的养老金,并未形成基金积累,原本指望未来新加入者会支付他们的养老金,但是改革后,未来新加入者的缴费全部或部分进入了自己的个人账户,不再全部用于支付他们的养老金。那么,现收现付制下的隐性债务在转轨过程中就变得显性化。这部分逐步显性化的隐性债务,国家必须想办法解决。然而,一直以来,我们并没有主动去化解隐性债务,而是被动应对。先是寄希望于通过养老保险制度自身的运作“自动消化”掉隐性债务,这就客观上造成了大部分地区个人账户的空账运行。在个人账户用无可用、基金出现赤字后,又由财政应急性地填补缺口。如果仅仅通过这两种途径就可以完全“消化”隐性债务,那么,从财务可持续性角度,我们就不需要担心养老保险隐性债务问题,养老保险制度可以一直这样运行下去。但事实上,不断加速的人口老龄化会对基金支付形成巨大冲击,而且中国人口老龄化的一个重要特点就是“未富先老”,这必然引起财政上的捉襟见肘。当在职人员的缴费不能满足当期退休人员养老金发放时,当当期财政收入难以支撑养老基金缺口时,养老保险基金就有可能爆发支付危机,危及到养老保险制度的可持续性。因此,在人口老龄化的压力“足够大”之前,应提早将其主动化解。


化解隐性债务的方式主要有以下几种:一是扩大养老保险覆盖面。然而,扩大覆盖面是否有助于隐性债务的偿还,要看制度外人口年龄结构是否比制度内人口年龄结构更年轻。[9]中国养老保险制度保障的对象是从国有企业和集体企业开始的,而国有、集体企业对新增劳动力的吸纳能力较弱,职工年龄结构老化,新增劳动力主要流向了国有与集体所有制以外的其他所有制形式的企业。中国社会养老保险制度外人口年龄结构比制度内人口年龄结构年轻,扩大覆盖面是有助于增强基金收入能力的。据统计,到2012年底,我国参加城镇基本养老保险的职工人数为22 981万人,仅占城镇就业人口数37 102万人的62%,不及总就业人口数76 704万人的30%①,可见,养老保险制度的覆盖面依然很窄,扩大覆盖面还有很大的空间。二是由财政出资化解。政府通过财政增加养老保险补助支出解决养老保险基金的不足,是世界上各市场经济国家的通行做法。近年来,随着经济持续高速增长,财政收入占GDP的比重不断增加,国家财政实力逐步增强,用于偿还养老保险制度隐性债务的资金能力也随之增强。因此,这一方式是切实可行的。在具体操作上首先必须明确各级财政的责任;其次,应该确定隐性债务的财政投入方式。偿还隐性债务的工作也不是一年或者几年能够完成的,应该改变财政投入的随机性和不确定性,建立偿还隐性债务的专项基金,每年定额或者按照一定的财政投入比例进行偿还。三是适当出售国有资产抵消部分隐性债务。国有资产存量中包含一部分由过去的养老金积累而形成的资产,因此,当国家财政收入不足以支付养老金隐性债务时,划转部分国有资产作为偿债资金便成为一项合理的选择。可采取减持国有上市公司股权,即所谓“债转股”、直接出售处置闲置国有资产、将每年国有企业上缴国库的经营利润按照一定的比例直接上交全国社会保障基金等方式。


三、全国统筹:“省级过渡”抑或“一步到位”?


统筹层次低的弊端是显而易见的:公平性差、流动性差、抗风险能力弱、企业苦乐不均等。统筹层次是养老保险社会化水平的标志,直接影响着养老保险制度的运行效果和可持续发展。养老保险的一个突出特征就是“共济性”,即按照“大数法则”实行互助共济,在一个比较大的范围内统一筹集和调剂使用资金,依靠全社会的力量均衡负担和分散风险。覆盖范围越大,抵御风险的能力越强。正因为如此,2011年7月1日实施的我国第一部《中华人民共和国社会保险法》,明确提出了“十二五”期间实现基本养老保险的全国统筹。但当前在多数省份,养老保险的省级统筹还缺乏实质性内容,实现全国层面的统筹仍未起步。这是因为提高统筹层次不可避免地涉及不同地区之间、不同企业之间以及不同阶层之间收入结构的调整和利益的再分配,推进过程中必然存在多种阻力和困难。而各地老龄化程度的差异更是引起了地区间的利益冲突,加大了统筹层次提高的困难。由于老龄化进程及人口流动的区域差异,各地的人口年龄结构存在较大差异,地区之间的抚养比差异很大,从而造成养老保险的负担率也存在较大的差别。虽然东部地区的老龄化趋势快于西部地区,但由于大量农民工从西部地区流向东部地区,并参加到养老保险制度中,造成发达地区的养老保险制度赡养率反而低于欠发达地区。根据相关统计数据,我们发现,制度赡养率低的省市往往养老保险基金累计结余很高,如浙江省(13.18%,1514亿元);而制度赡养率高的省市,其养老保险基金累计结余则相对较低,如重庆市(34%,334.9亿元)、甘肃省(31.56%,222.4亿元)。相关研究也证明,养老保险基金累计结余与制度赡养率呈现负相关关系(相关系数为-0.596),与参保人数呈现正相关关系(相关系数为0.657)。[10]另一方面,也应该看到,未来随着大批老龄人口的回流,会带走发达地区的养老保险基金结余,这也是发达地区在将来会面临的一大“隐患”。因此,必须通过提升统筹层次来缓解各地养老保险发展水平的不平衡、不同基金统筹单位之间的收支状况差别及利益冲突。


当前,对于如何实现全国统筹有两种不同的思路:一种思路是分步走,以省级统筹为过渡再实现全国统筹;另一种思路则是一步到位,从地市级统筹直接跨入全国统筹。不少人认为,与其花费时间和精力先过渡到省级统筹,还不如一步到位实现全国统筹。这样不但能够节约成本,也可避免制度的反复拆改,减少了过渡性问题。养老保险全国统筹作为一项社会经济政策,其顺利实施离不开中央政府的宏观决策,也离不开地方政府各部门的执行。因此,政府在政策选择中既要遵从于“统”这个大局,又要坚持“分”这个策略。某些具有共性的项目必须做到制度设计之初的一步到位,以减少后续制度运行的再转制成本和碎片化隐忧;同时,又要尊重各地区经济发展水平和养老保险的实际情况,对操作复杂、涉及各群体切身利益敏感的项目,宜采取渐进的方式分步实施。总体来看,推进养老保险全国统筹可采取如下对策:一是建立构建适应全国统筹的垂直管理体制。二是明确历史结余和亏损的处理方式,(对地方养老保险的基金余缺问题,建议采取新旧财务分离的原则,即凡是全国统筹之日前已经积累的养老保险基金均明确为地方所有,凡是全国统筹之日前出现的收支亏空,由中央、省级政府与地方政府按照一定比例分担)。三是明确隐性债务的责任分担(统筹基金实行统收统支的管理机制是推进养老保险全国统筹的核心与关键,要顺利建立这一基金管理机制,必须先明确各级政府在偿还隐性债务方面的责任划分)。四是逐步统一各地养老保险制度要素标准。


四、制度体系:“制度统一”抑或“分立运行”?


我国养老保险改革面临的另一个方向性问题是在制度设计上强调统一性还是承认、鼓励差异性?目前,中国养老保险制度的分立运行固化了群体间的社会分层和群体内的既得利益,已经引起了社会的高度关注。而且持续快速的老龄化将进一步膨胀“分立制”养老保险制度所带来的隐患。由于多种原因,在养老保险制度发展过程中,未能将全国的养老保险作为一个整体进行系统设计,仅仅根据当时的实际需要和现实条件进行方案设计,从而形成现阶段养老保险制度分立的局面。“制度分立”本身不能简单地被定性为“好”或“坏”,它反映了一种策略性,甚至可以说,碎片化在社会养老保险制度发展的特定阶段是“必然”的,因为我们国家情况复杂,人口众多,经济制度和社会体制都经历了剧烈、深刻的转型过程。但即使局部合理,整体却不尽合理;即使过程合理,结果却不一定合理。随着社会的不断发展,分立的社会养老保险制度引起了一系列的问题,如群体间相当悬殊的养老保险制度所引发的社会不公平、跨制度无法实现养老保险关系转移接续所引起的人员流动障碍,以及基金分散所引发的资金运用效率损失等。由于农村流向城市的人口年龄较轻,大规模劳动力流动的结果导致农村的老龄化问题比城市更为严重。同时,由于农村人口基数大,老年人口的数量更是远远高于城市。随着城市化进程的加快,大量年轻的农村劳动力将继续流入城镇。面对农村人口老龄化的现状以及未来人口老龄化程度将不断提高的发展趋势,农村的养老问题将更加严峻。而当前分立的养老保险制度对广大农村居民和农民工群体缺乏充分的保障,待遇过低以及流动性缺失,使他们的养老权益受到侵害。因此,如何保障所有农村老年人及农民工等弱势群体的养老问题,仍然是我们在未来面临的重要挑战。


从国际经验来看,不同群体的养老保险制度模式主要有完全统一模式、统分结合模式(即养老保险的基本或基础待遇实行全国统一、职业关联部分则保留一定的差异)以及专门制度模式(在制度形式上不一样,但基本待遇实质上没有差别)三种基本模式。我国是否建立一个统一的养老保险制度,目前在学术界仍是众说纷纭,各持己见,各派学者站在不同角度和立场纷纷提出了自己的观点:一是提出构建统一的社会养老保险制度,如郑秉文认为,中国的社会养老保险制度应以法国为镜鉴,选择一个“三统一”的模式,向“大一统”的制度方向迈进;[11]二是制度分立模式,如陈颐认为虽然我国未来全民养老保险体系由几种不同类型的养老保险制度构成,各种养老保险之间将长期存在着做法、机制和水平的区别,但是,这些养老保险并不是孤立存在和运行的“碎片”,相反,它们应当是有机联系的整体或体系。[12]统一制和分立制之间存在着明显的区别(表1),其对于老龄化也具有不同的适应性,因此在制度的改革过程中应当进行抉择。


如果单纯考虑应对老龄化的问题,应当整合分立的养老保险制度。其目标是使社会养老保险既要与城乡经济社会发展相适应,又要确保其朝着普惠化、均等化方向持续发展。基于建立统一的社会基本养老保险制度的目标,整合的路径可以设计为:第一步,完善和优化各项养老保险制度,继续扩大养老保险的覆盖面,实现应保尽保。这是为养老保险制度的整合奠定基础,减少整合过程中可能遇到的困难和障碍。第二步,打破养老保险制度的城乡分割,将城镇居民和农村居民纳入到统一的养老保险制度框架下,建立起城乡统筹的养老保险制度。形成“城镇职工”和“城乡居民”两大体系,在整合后的两大体系之间,形成完善的衔接机制,为逐步实行养老保险一元化体制打下基础。第三步,最终实现城镇职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险的并轨,建立统一的养老保险制度框架。


五、核心变量:“一成不变”抑或“适时调整”?


分析老龄化对养老金财务平衡的影响,须将其放在人口、劳动力市场、养老保险体系和经济环境四个系统相互作用的大框架下来综合考虑。在这些因素作用下,人口老龄化通过影响城市化率、劳动参与率和失业率影响在职职工数量和退休职工数量,即赡养率,也就是影响养老金的来源和支出,为了维持基金平衡,需要对养老保险制度中的缴费率、替代率、退休年龄等要素进行调整。日本的经验表明,老龄化达到一定程度后,政府财政负担便会快速加大,参保人员缴费率会提升,养老金替代率降低,而退休年龄只能推迟,进而造成青年一代对社会养老金的可靠性产生怀疑,抵制参保,致使养老保险制度持续性堪忧。[13]据国家人力资源和社会保障部课题组的预测,我国的城镇职工赡养率在2010年约为26%,2050年将为46%(此预测没有考虑城市化因素)。就养老保险制度自身而言,赡养率的不断提高要么使工资替代率下降,要么使缴费率提高,在养老保险待遇刚性的条件下,人口老龄化对养老保险的后果更多体现在缴费率的提高。然而中国的老龄化发生在经济发展水平相对较低的阶段,在经济全球化时代,需要权衡缴费率和经济发展动力及国际竞争力之间的矛盾与平衡。在全球化进程中,中国的竞争力很大程度上来源于低成本劳动力,过高的缴费率使得企业和地方政府甚至个人都有激励逃避缴费。研究表明,由于社会保险制度转轨的遗留问题和当前社会养老保险费率制定水平确定的失范,我国当前的实际费率水平偏高,进而成为影响正规雇佣的劳动力成本的一个重要因素。因此,当前的缴费率已经没有上涨的可能,反而应该适当调低。


在替代率与缴费率都无法调整的情况下,适当提高退休年龄是降低赡养比的可行策略。在世界范围内,延长法定退休年龄已成为一个发展趋势。欧美发达国家普遍实行随着人口寿命增长而提高退休年龄的政策,如目前的退休年龄为,美国67岁,英国、新西兰、比利时65岁;截止2010年底,几乎所有欧洲发达国家的退休年龄都在61岁以上,其中英国、德国、西班牙、瑞典等大部分国家是65岁,冰岛和挪威是67岁。推迟退休年龄的目的一是应对因人口老龄化加速到来而逐渐凸现的养老保险支付危机,二是缓解劳动力不足对经济发展的压力。另外,就人类自身发展规律来看,“老年”本身就是一个相对的、动态的概念。目前,我国法定退休年龄规定是男60岁,女干部55岁,女工人50岁,特殊工种职工可以提前5年退休,这是20世纪50年代根据建国初期社会经济发展状况和全国人口平均寿命较低的客观背景制定的。当时男女平均预期寿命分别为40岁和42.3岁,然而,截止2010年我国人口平均预期寿命已达到74.83岁(其中男性人口平均预期寿命为72.38岁,女性为77.37岁)。显然,适应人均预期寿命提高的现实状况和未来趋势,适当延迟退休年龄是必要的,至少从应对老龄化带来的养老保险压力方面来说是如此。


六、结语


在人口老龄化问题日趋紧迫的情况下,养老制度建设已经成为事关我国国计民生的重大战略问题,传统的“摸着石头过河”、走一步看一步的“试错法”改革已不适应形势发展的需要。[14]面临多重压力和挑战,对养老保险制度进行改革必须慎之又慎,通盘考虑,不仅要将改革的成本考虑进去,还要将不同形式养老保险制度安排下的风险、行政成本以及同代内部和代际之间的分配效果考虑进去。养老保险制度有多重目标,要合理权衡各目标的权重,以制定出恰当的制度安排。我们认为,未来养老保险制度必须与中国经济转型、经济全球化相适应,与城镇化、老龄化、社会结构多元化及养老需求多层次化相契合,具备普惠化、公平化、法制化以及可持续化特征。具体来看应当包括四个方面的内容:第一,建立一个覆盖全体国民的制度,即通过社会养老保险制度安排,保证居民具有平等参与养老保险的机会,以实现制度的准入公平,让每个国民都能获得一份基本养老保障,形成基本养老保险的全民覆盖。第二,不同国民的养老保险负担水平公平合理,享有均等的公共财政支持或资助,同时也能体现对弱势群体和特殊群体的倾斜与照顾。第三,不同国民所享受的养老保障待遇水平均等。这里说的均等并不是所有人绝对待遇的相等,而是一种相对均等。完全或绝对相等是不可能的,差距是一种客观存在,但不同人群之间的差距应该在社会可容忍范围之内。第四,基本养老保障水平是适度的,即必须与经济发展水平、人们的基本养老需求相适应;同时需要建立养老保险水平的动态调整机制,综合考虑经济社会发展情况中,消费支出的增长情况、人们的可支配收入水平和市政府的财政收入情况等因素来进行动态调整。


为应对老龄化带来的巨大压力,中国养老保险制度建设的目标是最终建立起基础养老金全国统筹的统一的国民养老保险制度,这就必须对社会养老保险制度和体系进行系统改革和调整,改变目前各种养老保险制度地区分割、城乡分割和群体分割的状况,把社会养老保险制度由孤立存在和运行的状态改造成有机联系的整体或体系,建立起制度相对统一、责任明确、分担合理、互助共济的养老保险制度体系,并逐步提高筹资水平和缩小保障水平差异,建立起统一规范的制度框架,以实现全体国民“老有所养”。一个覆盖全民的养老保障体系应该是提供主体多元化与制度多层化的混合型保障体系,以适应老龄化的需要并满足不同层次老年人的需求。按照责任承担主体与承担方式,养老保障体系可分为以下几个层次:一是家庭养老或自我保障;二是普惠式国民养老保险制度,即社会统筹部分,其资金来源是税收;三是差别性职业养老保险制度,既个人账户部分,其资金来源是缴费;四是作为职业福利重要组成部分的补充养老保险(企业年金或非企业单位提供的补充养老保险等);五是商业性人寿保险以及其他通过市场获得的老年保障。其中普惠式国民养老保险与差别性职业养老保险可以组合成中国未来的基本养老保险制度。

 

 

 

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