由于我国人口老龄化形势日益严峻，为了“促进养老保险制度可持续发展，满足人民群众日益增长的多样化养老保险需要”，国务院4月21日印发了《关于推动个人养老金发展的意见》。该意见希望通过税收优惠等举措促进个人建立养老金账户，进而对第一和第二支柱构成有效的补充。该意见的出台，对于我国养老保障体系的发展无疑具有重要的意义。

　　文明社会早期个人依靠家庭养老。对于中国人而言，“养儿防老”是最为传统的观念之一，尤其是老一辈人，也是源于养老的现实需求。在封建社会或更远古时期，劳动的收益大多为粮食作物或是禽类畜类，这些东西无法长期保存用于将来养老。与此同时，市场不够发达，社会缺乏有效的金融体系，年轻人也很难将当期创造的剩余财富转化为货币，储存起来用于老年消费。因此只能通过养育子女，将当期剩余的劳动所得转换为人力资本，待自己老去时再由子女反哺。

　　但是进入现代化社会后，年轻人创造的价值直接用流通性非常强的货币来度量，以银行为代表的金融体系也较为完善，年轻人可以将自己创造的剩余货币储蓄在银行用于老年时期的消费。所以，“养儿防老”的功能逐渐弱化，子女作为养老“投资品”的属性减弱，经济学家也将这视为生育率下降的重要因素。

　　既然个人可以依靠金融系统实现养老，那为什么政府还需要建立公共养老保险（养老保障中的第一支柱）？针对这一问题，学界主要有这几种解释。

　　一是优化收入分配格局。一方面，部分弱势群体很难依靠自身储蓄满足养老需要，另一方面不同代际在收入水平上存在差异。借助现收现付制的公共养老保险制度，则能实现不同收入群体间、不同代际的收入再分配。

　　二是纠正部分人的非理性行为。生命周期理论指出，一个理性的人在做消费决策时，会综合考虑一生的收入水平，然后将收入相对均匀地用于各期消费，从而达到一生效用最大化。然而，在现实中部分年轻人过于偏好当前消费，持有“今朝有酒今朝醉”的态度，将当期收入全部用于消费，未将适当比例的收入作为储蓄用于老年消费。此时政府借助公共养老保险制度实现强制储蓄，可以纠正不理性行为，防止出现老年贫困。

　　三是应对长寿带来养老储蓄不足的问题。假使所有的人都以预期寿命为基准，为将来养老进行储蓄，但随着经济发展人均寿命不断提高，这会导致年轻时的储蓄无法满足养老的需要。建立公共养老保险制度则能帮助个人克服长寿带来的养老储蓄不足的问题。

　　政府已经设立了公共养老保险，那为何还要建立企业年金和职业年金（第二支柱），并发展个人养老金（第三支柱）？在我国公共养老保险主要是由企业职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险构成，其政策目标是保障老年人的基本生活需要，因此需要借助第二支柱和第三支柱改善老年人的生活。

　　这里的一个问题是，如果是为了改善生活水平，那为何不在原来的基础上进一步提高第一支柱的待遇水平，而是大费周章地发展二、三支柱？公共养老保险实行现收现付，即当期征收的“保费”用于当期已经退休职工的养老金。这意味着待遇水平上涨，需要提高基金的筹资水平。公共养老保险的资金主要来源于个人缴费、企业缴费和政府财政补贴。无论是通过哪一部分增加筹资都会导致资源配置的扭曲，进而造成效率损失。例如，增加政府财政补贴，政府就需要征收更多的税收，税负增加可能会使企业投资和就业水平下降；如果增加个人缴费，则可能会导致低收入人群当期可支配收入不足，使得消费下降。

　　不同于公共养老保险的强制性，企业年金及个人养老金是单位和个人自主选择参保。在非强制性的背景下，单位和个人可以依据自身的经济约束做出最优的参保决策，这能最大程度地规避缴费负担所带来的资源扭曲。与此同时，企业年金及个人养老金是完全积累制。在这种制度设计下，可以将养老资金用于长期投资获得回报，进一步提高未来的支付水平。而且支付水平完全取决于账户累计缴费及资金增值，体现了权责对等原则，合理界定了政府和市场的边界。

　　因此，政府需要在综合考虑企业负担、职工当期消费及就业等因素的情况下，选择一个适当的公共养老保险支付水平，保障老年人的基本生活，与此同时发展二、三支柱进一步提高养老保障水平。发展第二或第三支柱具有诸多优点，而且世界上很多发达国家的经验也表明，构建多层次养老保障体系是应对人口老龄化挑战的重要方式。

　　不过也需要意识到，个人养老制度的发展也会面临着较大的挑战。实际上在个人养老金政策推出前，财政部联合税务及人社等部门于2018年印发《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，要求从当年5月1日起在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点。然而，公开资料显示，截至2020年4月三地累计参保人数仅4.76万，缴费金额为3亿元。税收优惠幅度有限、手续较为繁杂提高了参保成本等，被认为是影响政策效果的重要因素。

　　总结这些经验对当前发展个人养老金有重要的借鉴作用。一方面，如果个人养老金依然是以减免个人所得税作为主要的参保激励措施，那么低收入者尤其是收入低于所得税门槛的个人就无法享受到税收优惠，而且随着新兴业态的日益流行，很多个人无需缴纳个人所得税，政策也难对这部分群体构成激励。如何解决这一问题？一种可以考虑的解决方法是，实施“负所得税”制度，即对于低收入群体缴纳个人养老保险金时给予财政补贴。这不仅解决了参保激励问题，而且有助于改善收入分配，推进共同富裕社会的建设。

　　另一方面，对于文化水平相对较低的居民，理解和参与第三支柱面临较高的“金融知识隔阂”，因此要尽量降低参与成本和简化参与手续。例如，以现有的社会保障卡作为第三支柱的账户，并自动开通账户。在制度推广期给予现金补贴，缴费即可享受补贴。此外，当前制度规定年缴费上限为12000元，一个重要的考虑是担心个人养老金成为高收入人群的避税手段，进而造成不公。但这也会影响部分高收入人群缴费的积极性，那是否可以考虑取消缴费上限，同时设定一个税基减免上限，以此在制度公平和养老资金积累间取得平衡。