内蒙古鄂尔多斯市医养结合试点经验、问题和对策研究

　　鄂尔多斯市2006年进入老龄化社会。截至2017年底，60岁及以上老龄人口26.48万，占总人口的16.5%；65岁及以上老龄人口17.36万，占总人口的10.8%；失能和部分失能老龄人约2.2万人，占老龄人口的8.3%。预计到2020年，60岁及以上老龄人口将达到30万左右，占总人口的18%左右。目前，全市各类养老机构178处，其中，50%的养老机构已与医疗机构建立合作关系，已建成医养结合机构20家、康复护理医院4所，在东胜区罕台镇建成规模较大的健康养老产业园区，在各级养老机构设置医养结合床位3419张，在医疗机构调配老年病床600张。鄂尔多斯结合实际，积极探索促进医养结合的有效形式和科学合理的工作机制，不断满足老年群体的健康养老服务需求，让改革发展成果更多惠及老龄人。

　　一、鄂尔多斯市医养结合试点经验梳理

　　我市聚焦健康养老产业，建立起政府主导、社会力量参与的配套政策体系和以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养游相结合的健康养老服务体系。

　　(一)高度重视，抓好顶层设计

　　1。成立领导小组

　　我市成立由政府分管市长为组长、相关部门主要负责人为成员的推进医养结合工作领导小组，定期组织相关部门协调会，研究解决工作难题，以产业化发展思路推进医养结合工作。

　　2。出台相关文件

　　我市把推进医养结合工作纳入全市人口发展、深化医药卫生体制改革、健康服务业、蒙医药中医药事业“十三五”规划，出台《鄂尔多斯市社会养老机构管理暂行办法》《鄂尔多斯市社会养老机构资金资助实施细则》《鄂尔多斯市推进医养结合工作实施方案》等一系列文件，形成党政统筹、卫计牵头、部门联动、面向社会、服务家庭的工作格局。

　　(二)强化保障，推进任务落实

　　1。加大政策支持力度

　　近年来，我市向健康养老工程投资累计达11亿元。减免医养结合机构税费，用水、用电、用气、用热执行居民生活类价格；从土地使用划拨、商住用地匹配、建设资金资助、床位运营补贴、养老服务项目补贴等方面给予社会养老机构扶持。我市对城乡低保户、“三无人员”、优抚对象等重点保障老龄人群给予每人每月600元居家养老补贴；2017年5月起，75周岁及以上老龄人，每人每月可领取100元高龄津贴；2018年3月起，为60周岁以上老龄人购买意外伤害保险。

　　2。探索长期照护保障

　　我市出台为特殊家庭每人每年代缴110元医疗护理保险制度和为特殊家庭失能、部分失能老龄人每人每天发放50元、30元养老护理补贴制度。将偏瘫肢体综合训练、认知知觉功能康复训练、日常生活能力评定等蒙医中医康复项目纳入基本医疗保障范围，为失能、部分失能老龄人治疗性康复提供相应保障。

　　(三)因地制宜，探索有效模式

　　1。支撑辐射模式

　　近年来，我市各社区卫生服务中心为辖区老年人免费体检，结合家庭医生签约服务，为日间照料中心、托老所的老年群体提供养老照护、健康管理、康复护理和中医保健等医养服务，为居家老年人特别是高龄、重病、失能、部分失能的老龄人定期开展上门服务。同时，已建成的医养结合机构的专业化服务逐渐延伸至社区、家庭。

　　2。联合运行模式

　　(1)协议服务，周边医疗卫生机构医务人员定期到养老机构开展指导与服务，集中于中小规模养老机构和农村牧区敬老院。

　　(2)供应服务，全市二级以上蒙中医医院、综合医院均设立老年医学科，开通就医绿色通道，涵盖挂号、就诊、检查、取药等多个环节，为老龄人提供快捷、方便、安全、优质的就医服务。

　　3。整体照料模式

　　(1)养老院办医院，养老机构内设医疗卫生设施，颁发医疗机构执业许可证，并设为医保定点单位，实现医疗支出“一站报销”。

　　(2)医院办养老院，在有条件的民营医院增设养老病房，办理养老机构设立许可证，为老龄人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料以及临终关怀一体化医养服务。

　　4。公办民营模式

　　传统公办养老机构实行公办民营改革，支持民间资本运营公有产权的养老机构，有效盘活存量资源，解决公办养老机构财政支付压力大、运行机制不健全、发展活力不足等突出问题。

　　5。幸福互助模式

　　在老龄人口较多的农村、牧区，建设幸福互助院，将空巢老年人、独居老年人、偏远地区交通不便的老年人集中到幸福互助院居住，发展不离乡土、就近养老、集中互助、医养结合、低费适用的互助养老模式。

　　6。旅居候鸟模式

　　凭借21℃夏天、350天优良空气的优越条件，我市打造避暑休闲之都，围绕天骄圣地、大漠风光、民族风情旅游文化定位，形成集避暑、游乐、蒙中医养生、生命科学体验等功能为一体的健康养老生活圈。目前，已与41个城市46家机构签订《旅居候鸟养老合作协议书》，形成产业联盟，全面开发旅居候鸟式养老产业模式。

　　7。智慧养老模式

　　依托“12349”为老服务信息平台、现代化信息技术和社区服务资源，大力推进“互联网++养老”的智慧养老模式，通过“12349”服务热线、手机APP、微信公众号、官方网站、线下实体等受理模式，为老龄人提供包括学、惠、康、乐、安、享、医等多元化、多层次的一站式居家养老服务。

　　二、鄂尔多斯市医养结合试点问题分析

　　我市在推进医养结合工作方面取得了一些进展与成绩，但目前仍处于初试阶段，实际工作中还存在以下问题：

　　(一)医养相关部门统筹协调不到位

　　行政管理部门条块分割，推进医养结合工作涉及部门较多，养老机构隶属民政部门管理，医疗机构隶属卫生部门管理，涉及到参加医保、医疗保险费用报销等事宜由人社部门管理，牵扯到资金保障又与财政部门有关，各部门对相关政策的认识、调整、落实难以做到协调一致和横向整合。一方面，导致各部门的政策存在碎片化现象，没有针对同一个问题形成系统的政策支持；另一方面，监管主体交叉、质量考评体系不一致，在行业管理方面不能形成工作合力。

　　(二)养老机构开展医疗服务较缓慢

　　我市现有养老服务机构一般是非营利性机构，存在规模小、运营弱、保障差等问题，无论是独立设置医院还是配套设置医务室，都需配套昂贵的医疗硬件和具备职业资格且数量充足的医师和护士，运营成本大幅度增加，若没有政策、资金支持，便无力推进医养结合工作。目前，我市实现医养结合的养老机构，除东胜区民政福利中心，只有规模较大、设施较好的中华情医养院、鑫海颐和院、仕博国际健康城、阿吉泰健康养生园等几家民办养老机构，其余规模较小的养老院，或无力内设医疗机构、或尚未与医疗机构建立合作关系，入住老年人的医疗护理需求还不能得到满足。

　　(三)医疗机构开展养老服务无动力

　　医疗机构自身资源紧张，加之医患关系、医疗纠纷、养老服务业资金投入大、成本回收慢、经营利润低、长期运营难等因素，往往把主要精力放在常规医疗上。养老机构有民政部门在建设、运营、床位等方面的政策支持和资金补贴，而公立医院开设老年养护病床、临终关怀病床或转型康复医院、老年护理医院，没有相应的资金补贴政策。没有激励机制，公立医疗机构大多不愿参与养老领域。

　　(四)医养结合专业化从业人员缺乏

　　现有养老机构管理服务水平较低，从业人员年龄大多在40岁或50岁以上，既缺乏管理经验又缺乏专业护理能力，只能提供助行、助餐等一般看护服务。而医养结合工作对从业人员要求较高，既要具备医疗技术又要掌握养老护理方面的专业知识，培养时间长，劳动强度大，然而工资待遇和社会地位较低，导致职业吸引力不足，选择从事养老护理行业的人员较少。同时，养老机构的医务人员在薪酬福利、职称评定等方面与医疗卫生机构存在差距，发展前景和岗位吸引力不足，导致医务人员不愿到养老机构就业，即使进入，流动性也较大，队伍不稳定。

　　(五)社区为载体的居家养老刚起步

　　受社会、个人习惯和现实条件影响，90%的老龄人选择居家养老。目前，我市以社区为载体的居家养老服务工作处于起步阶段，社区医养服务总量不足，社区卫生服务中心不同程度地存在覆盖面不足、药品单一、设施简单、医务人员缺乏等问题，政府购买养老服务的体量也不够大。

　　三、鄂尔多斯市医养结合试点对策建议

　　根据我国当下以“居家为基础，社区为依托，机构为补充，医养相结合的服务体系”的养老服务发展策略，并结合鄂尔多斯市医养结合试点的经验梳理和问题分析，在推进鄂尔多斯市医养结合养老服务发展策略上，需要我们综合政府、市场和社会的共同优势，着眼需求，优化供给，建设政策支撑体系，打造具有鄂尔多斯特色的医养结合养老模式。

　　(一)握指成拳，整体统筹，实现医养结合管理专业化

　　1。设立专门管理机构

　　整合民政、社保、财政、工商、税务等多个相关职能部门，建立医养结合综合服务中心，精简服务程序，实行“一站式”服务，提高服务效率。

　　2。优化机构管理机制

　　第一，综合政府调查、专家评估、社会建议等，设定医养结合机构的政策体系、服务标准和评定机制；第二，明确相关政策，厘清各个职能部门间的权力和责任边界，保证能够上下同步、左右协调、前后衔接；第三，针对各个职能部门责任清单制定相对完善的考评机制和监管机制。

　　(二)释放活力，激发动力，促进养老和医疗深度融合

　　1。释放养老机构转型活力

　　(1)公办非医养结合式养老机构采用管办分离的公建民营模式，由国资委管理，引入市场机制，通过租赁经营模式、BOT模式、委托经营模式等，吸引社会组织、企业和个人进行经营建设，盘活养老机构存量，发展增量，促进其向医养结合式养老机构转型。

　　(2)对于符合行业标准的民办性养老机构，实行民办公助，在政策、资金支持上享有和公办养老机构同等待遇，降低其经营成本和风险，促进其向医养结合式的养老机构转型。

　　2。激发医疗机构养老动力

　　第一，补充医疗资源，鼓励医疗机构开设康复护理型的养老服务项目，在政策和资金上按照开展规模和服务内容给予支持；第二，完善相关的法律法规和医疗保险制度，降低医疗纠纷等对医疗机构养老热情的冲击。

　　(三)充实队伍，留住人才，提升从业人员专业化水平

　　1。充实人才队伍

　　(1)培养人才。一是通过与本地的卫生学校、大专院校等的联合培养或订单培养的方式，培养家政、营养、医护、心理和社会工作、旅游管理等方面的人才；二是通过利用鄂尔多斯市现有的人才条件，对各相关领域的人才进行再次培养和转化，使其能够加速适应医养结合的养老服务需求。

　　(2)引进人才。一是在医养结合的养老框架内，以项目招标、建设和评估等为契机，打包引进专业团队和人才，建设高水平的医养结合人才队伍；二是鼓励本地医养结合相关领域的优秀人才在完成本职工作的前提下到医养结合机构执业，促进人才流动。

　　2。稳定人才队伍

　　第一，在职称评定、专业培训和教育方面，医养结合机构人员要与医疗机构人员同等对待；第二，在薪酬待遇方面，医养结合机构的从业人员在薪酬待遇方面应参考同等条件下的医疗机构待遇。以此提高其职业认同，提升工作稳定性。

　　(四)扩大供给，运用科技，提升社区居家养老体系化

　　1。扩大服务供给总量

　　(1)按照属地管理原则，继续扩大以社区卫生室、定点医院为中心的家庭医生签约制度，为社区居家老年人提供健康管理、诊疗和预约转诊等服务。

　　(2)通过政府购买服务的形式，促进医养结合的相关服务内容嵌入到社区和家庭，为社区居家养老的家庭提供日常照料、康复护理、精神慰藉、信息咨询等服务。

　　2。深化智慧养老建设

　　(1)将既有的“12349”等信息服务平台继续向农村辐射，以满足留守老年人、空巢老年人等老龄群体的日常生活服务和医疗服务。

　　(2)整合民政、人社、卫计、养老、医疗等部门和机构的老龄人口数据，建立信息共享平台，以促进养老医疗资源合理配置，节约成本。

　　(3)开发配饰、床垫和紧急呼救等穿戴式设备和救急设备，以对老龄人口的健康状态进行实时监测和及时救援。

　　(4)开展远程协助服务，对老龄人口的饮食、用药、保健等方面进行远程指导。

　　(五)精细分类，精准服务，深化服务层次和服务内容

　　1。精细分类

　　以专门的医养结合管理机构牵头，成立专家委员会，对老龄人口的家庭状况、健康状况、需求状况等进行综合评估，制定服务需求类别标准和等级标准。

　　2。精准服务

　　针对不同老龄群体的需求，构建不同层次和类别的养老服务内容体系，促进供需匹配。

　　(六)蒙医特色，机构依托，促进“康养圣地”品牌化

　　1。提高蒙医知名度

　　推广蒙医在医疗、养生、保健、康复等方面的优势，介绍其医理和方法。同时注重加强对蒙医的科学研究和开发，不断提高其社会知名度。

　　2。提高机构认可度

　　鑫海颐和城、中华情等少数养老机构的医养服务体系已初具规模，但仍需要提高其服务以提高社会认可度。

　　3。提高整体融合度

　　将蒙医特色和鄂尔多斯市的民族文化历史、自然地理特征等有机融合，以养老机构为依托整体推出，形成独具特色的康养旅居圣地。

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