3月10日上午，全国人大常委会办公厅秘书局局长窦树华在接受集体采访时，坦陈今年人大监督的两大重点“一是以转变经济发展方式为重点，加强经济监督；二是以促进社会和谐为重点，加强对解决民生问题的监督”。

　　人大重点监督的内容，再次印证了转变经济发展方式，尤其是改善民生，在今年经济社会发展工作中的中心地位。

　　从2003年至今，新一届中央领导集体着力推进民生建设。无论是总书记掀开农民家的锅盖，总理为农民工讨薪、捐助白血病儿童，还是一系列重大民生政策的出台，无不表明促进民生发展，作为“以人为本”理念、科学发展观、和谐社会理论体系的一部分，是中央高层最为挂念的重大问题。

　　在历史欠账巨大、公众民生诉求迅速增长、体制机制有待深度改革、利益博弈日趋复杂的背景下，改善民生取得重大突破的难度也逐年加大。

　　度过了2009年中国经济“最为困难”的一年，中国经济迎来了2010年“最为复杂”的一年。站在新的历史起点和抉择点上，在复杂多元的利益格局中推进民生改善，不仅需要理念上的巨大共识，更需要政策执行层面的高度一致。

　　重大政策出台之后

　　2006年10月，中共十六届六中全会首次将以民生工程为主的社会事业建设列入中国特色社会主义事业总体布局。2007年十七大提出，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动和谐社会建设。2008年的中央经济工作会议把改善民生作为“扩内需保增长”的出发点和落脚点，通过改善民生来促进经济复苏。

　　“吸取了非典的教训，近年来政府在社会管理和公共服务方面倾注了很多心血，将改善民生放在了前所未有的高度，一系列影响中国发展全局的重大民生政策陆续出台”，国家行政学院公共管理教研部汪玉凯教授说。

　　为实现“学有所教”，2007年～2008年全国农村和城市免除了义务教育的学杂费。2010年初公开征求意见的“中长期教育改革和发展规划纲要”也预示着，以“教育公平、均衡发展”为核心的新一轮教改即将踏上征程。

　　为实现“劳有所得”，2007年劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、就业促进法等“劳动新法”集中出台。为调整劳动关系，保护劳动者合法权益和增加就业奠定了坚实的法律基础。

　　为实现“病有所医”，2006年启动的新农合在短短3年内覆盖面即超过了90%。2007年7月城镇居民基本医疗保险试点启动。2009年新医改方案出台，为实现人人享有基本医疗卫生服务指明了前进的方向，基本药物制度和公立医院改革试点随后启动。#p#分页标题#e#

　　为实现“老有所养”，2008年2月事业单位养老保险改革试点启动。2009年9月新型农村社会养老保险试点启动，将农村老人逐步纳入国家的养老保障体系。2010年1月，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》正式实施，消除了包括农民工在内的所有参保人员跨省转移的制度障碍。

　　为实现“住有所居”，廉租住房政策于2007年8月台。2008年11月，住房和城乡建设部宣布3年内将投资9000亿元，保障性住房投资迅速扩充。

　　此外，“免除农业税、粮食直补、农村低保、连续6年提高企业退休人员基本养老金、义务教育阶段教师绩效工资等，无一不涉及几亿人最关心、最直接、最现实的利益问题”，国务院发展研究中心社会发展部副部长贡森谈起近几年的民生政策如数家珍。

　　全国人大代表、福建省厦门市市长刘赐贵说：“近几年，中央对民生的投入要求非常明确。总理的报告中连粮食价格提高‘几分几毛钱’都讲了，讲得很清楚。”全国人大代表、贵州省遵义市市委书记慕德贵说，经过几年的投入，遵义市区居民有了9张“生活保障网”，“不过这9张网还比较‘稀疏’，还需要织得更密”。

　　值得关注的是，即便经历了如此大规模、深层次的政策和利益结构调整，中国的民生问题，仍然在持续积累、发酵。

　　高房价、义务教育择校、农民工子女入学难、看病难、看病贵、食品药品安全、劳动报酬不合理、不同群体养老待遇差距大、城乡收入差距持续拉大等等，还在困扰数以亿计的中国人。

　　一些领域的民生问题，正在酝酿和激发社会不稳定因素，由此引发各类群体性事件。“蜗居”、“蚁族”折射的社会问题，入学难、高房价给工薪阶层带来的焦虑，均暴露了公共产品的供应与社会需求之量存在着亟待弥补的落差。

　　“随着经济社会的发展和公众权利意识的提高，民生需求的标准和内容变化了，人们关心的不只是民生的‘量’和‘水平’，还有‘质’和‘公平’”，国家行政学院政治学教研部副主任龚维斌教授说。

　　“社会建设是我们发展的短腿。在经济发展的同时，由于社会建设的相关政策没有迅速跟进，产生了大量社会矛盾。”汪玉凯说，“改善民生，在时间和空间上都已十分紧迫。中央政府在这个问题上十分清醒。已经将社会建设置于与经济建设同等重要的位置。”

　　五大制约因素

　　“政府所能提供的公共服务产品的质与量，难以满足人民群众日益提高的物质文化需求。这仍然是我国社会的主要矛盾”，汪玉凯说，这其中既有历史欠账原因，也有体制机制不公以及政府自控能力不强的原因。#p#分页标题#e#

　　首先是财政投入不足。据有关国际机构统计，中等收入国家在基本保障方面的平均财政支出约占GDP总量的10.3%，而我国的这一数值只有5.4%。教育、卫生、住房、社会救助、社会养老五个方面的财政支出比重，都低于同等收入国家的平均水平。贡森对本刊记者说：“财政投入不足，限制了基本保障范围的扩展，以及标准和水平的均等化。”

　　其次，体制制约。全国政协委员、成都市副市长刘家强对本刊记者说，近年来，教育公平、社保、绿化、扶贫、农村饮水安全等民生硬指标，给地方政府的压力非常大。“我们地处西部，面广人多、财政压力大，有的地方是‘吃饭财政’，压力更大”。

　　汪玉凯说，央地财权、事权划分不清，财权上移、事权下沉，削弱了地方提供公共服务产品的能力，影响了民生政策的落实。“这不仅体现在中央的集权与地方的分权上，也体现在中央转移支付制度的不规范上”。

　　贡森则以现行财税体制对社会建设的负面影响为例说明。我国的税收以增值税为主，这导致我国难以充分发挥直接税调节收入分配的作用，而需要更多地依赖民生政策的再分配作用。而且，增值税是在生产环节而不是在消费环节征收的，这令地方更加青睐工业、增加值和GDP，而不看重劳动力和消费人口，公共服务自然不受重视。

　　其三，一些地方政府在畸形的利益驱动下，难以强力落实民生政策。“即便是在科学发展观深入人心的今天，一些地方政府仍然保持着强烈的GDP冲动，没有真正理解‘做蛋糕’的目的和‘分蛋糕’的重要性”，龚维斌说，这与政府考核、干部考核体系的改革没有跟上有直接关系。

　　“在一些地方政府绩效考核指标中，民生保障和改善类的指标只占到20%左右。并且有限的民生指标还存在重保障面、轻保障水平，重人均水平、轻社会公平的问题”，贡森说，“多数民生指标缺乏明确的量化考核标准，对地方政府难以形成硬性约束，导致民生政策在实际执行过程中落实难、考核难、问责难、兑现难。”

　　其四，一些制度设计缺乏系统性，没有体现“更加重视公平”的原则。贡森说，很多基本保障政策是按人群和地区设计，缺乏全盘考虑，不仅导致制度的碎片化、不公平，与中央提出的均等化的目标不符；并且，分割的制度安排强化甚至扩大了既有利益的差距，不利于中央提出的和谐社会建设。另外，虽然建立了多项专门针对困难群体的制度，但是实施中遇到了筛选对象难的技术难题和持续财政投入的意愿问题。

　　其五，一些地方和部门自控能力不强，存在与民争利问题。“三公消费”、贪污腐败、政绩工程、“低价拿地、高价卖地”、野蛮拆迁，无不涉及“公权侵害私权”，引发人民群众强烈不满。#p#分页标题#e#

　　从历年国家审计署的审计报告可见，各部门挤占挪用资金的名目可谓五花八门：归还借款、购建办公楼、基本建设、发放劳务费、津贴