最近一两年，各地公共汽车运营企业因财政困难公告停止运营的消息，不时冲上热搜。很多人不禁问，这些公司怎么了，这就是二三线城市财政困难的缩影吗？

各地直接登公告表示要停运的运营企业，目前来看，无一例外是已持续了多个月未能正常支付员工工资和购入生产经营资料，也就是已挨了一段时间的饥。

“对于便民车为何停运，悦畅交通工作人员 表示 ，2022年电动自行车政策性放开后，群众出行模式有了翻天覆地的改变，便民车客流大幅下降。公司经营亏损严重，目前无法依靠自身维持营运，已多月无力支付员工工资。驾驶员逐渐出现消极不满的情绪，出勤率已维持不了各线路的基本运作，公司迫于无奈于2023年1月中旬基本停工停产。” [1] （截图：2023年2月14日广东电视台公共频道 《DV现场》 [2] ）

饿肚子的原因，除了因大灾（新冠疫情）地里庄稼歉收（乘客人数剧减），还有就是说好的政府补贴长期没能到账。公共汽车运营企业跑到街上说自己家里困难，把这事儿抖搂出来的目的，没错，就是要钱，要地方政府欠的钱。

那么多别的公共行业，就你公共汽车的揭不开锅，还要讨政府的债？

客流下降和财政补贴下降带来的公共汽车服务存续问题，不是小城市的专利——深圳的公共汽车最近三年中也备受冲击，停运线路不少属于无替代的基本服务（作者摄于2021－2022年间）

展开全文

城市最基本的几种公共服务，例如水务、供电和燃气，共同特点是有一大堆管子，即庞大的基础设施事前投资（upfront cost），运行的人力成本反而相对较低；不可移动和昂贵的基础设施还带来自然垄断的特性；同时，它们非常关键，停电停水停气，生活和生意都会停摆——毕竟城市里没人再能从山里砍柴自己生火做饭了，城市化就为了人的分工和互相支持。另外，对于这些基础服务，几乎没有一个城市能完全在自己辖区内完成从自然资源开采到终端消费利用的全过程，所以，输电和输水基本是中央级别的超大型国企完成的，对这些企业的补贴往往不需要地方政府操心。

除了直接停运，更多的公共汽车服务滑坡以拉大间隔和迟开早收为表现；204路作为深南路老牌干线，2022年上半年干脆把晚上8点后的发车间隔拉到45分钟（摄于2021年6月）

城市公共交通这种运输服务，则是地方事权。与有自然垄断特性的水务、供电和燃气不同，道路运输服务非常开放，不仅同样形式下，不同企业可同时开展业务，也存在不同形式的运输工具可相互替代的情形。

到此，公共汽车企业被欠补贴的第一个原因很明白：它们远没有到“没你不行”的地步——并不视公交出行为最基本的市民生活需求，市民没有车，那是他们自己的问题。对于服务撤销无车可坐的情况，某市公共汽车运营商有句经典回复一直流传：“请自行克服。”

金华南（上）和光明恒誉两家公司停止运营的最后通告；前者通告所指的“车辆营运期限到期”，简言之，就是旧车寿命到了没钱买新车，该公司因劳资纠纷甚至在通告声明停运日期前5天就停摆了（作者分别摄于2022年11月及2020年9月）

这几年经营困难的，不止公共汽车行业。很多行业是民间资本经营，规模不大影响不广，企业默默裁员关店乃至破产。从这个角度而言，公共汽车企业确实还有一点要账的底气——因为在中国的城市，公共交通被认为是一种基本公共服务，是有“公益性”的。

同样是白纸黑字约定发的钱，地方财政捉襟见肘时，优先选择拖欠公共汽车企业的补贴，因为它们施压的能力仅限于：企业发停运公告顺便诉苦-被吃瓜群众推上热搜-触发舆情监控-地方政府约谈暂时缓解困难（甚至只许诺缓解困难）-涉事企业对外表示，感谢关怀还会好好干。

公交车辆乃至救护车，被各种出租车堵在医院外，如今在深圳多见。疫情三年，深圳出租车客流下降，伴随着竞争对手网约车的数量暴增——2022年当地网约车及其驾驶员增量数字分别是16720和40306，截至当年年底网约车达9.7万辆，驾驶员23.8万人[3, 4] ——一共只有2万辆左右 [5, 6] 的巡游出租车打不动价格战，唯有长时间在医院等地门口趴活，造成的负面影响，就由公共汽车这个老实人照单全收。辅警向笔者解释称“不好管，车里有人不能处罚”（摄于2022年7月）

同样是路上跑的，公共汽车公司面临政府关系矛盾时，明显最为弱势：出租车和网约车从业者，实质是个体户，车辆属个人掌控，现在深圳对违法停车几乎放任不管；至于“轨道交通”，虽然不像供水供电一样不能没有，但极其昂贵的基础设施资产和土地财政对抬升房价的渴求，已让各地的地铁公司不论大小，都可被认为跟国家铁路一样“大到不能倒”。

亟需优化机制

发公告诉苦的公共交通企业，还有一个特征，就是以民营为主。不乏评论质疑，为什么有钱赚时，公益性事业改制民营，赚不到钱时，民营资本又来找政府要钱？

这种评论，实际弄反了因果顺序。1990年代中后期，随着经济腾飞和快速城市化，城市对公共运输的需求水涨船高。这时只靠国有运输企业，是“十个茶壶九个盖”，资源跟不上需求形势。那时，因严重缺少运力，每天被挤成沙丁鱼罐头，是很多上海市民的记忆[7]，时任市长江泽民都在体验一回之后表示任务艰巨 [8]。而后，各大工厂的员工通勤班车利用空闲时段在沪闵路上组织跑运输 [9]，创收又解困。北京祥龙公交还是下岗职工筹资买车给自己闯出的一条活路[10]。

深圳更是早在1984年，就成立了一批混合所有制和私有制的运输企业。1988年，深圳小汽车出租公司中的深圳方面13家国营成员企业组建西湖公司，依靠自身经营，未受国家直接投资，而壮大为国家二级企业。1989年深圳全市仅有305台公共汽车运行于24条线路上；1998年，全市的公共大中巴经营企业达到38家，114条线路上的总运力规模为2641台。[11]

2000年后，面对外资的大门进一步打开，涌现出广州新福利（澳门新福利）、南京中北巴士（法国威立雅）等境外运输企业直接控股和参与管理的公共汽车企业；原有市营公有制企业也改制引入境外投资，例如，2004年香港九巴母公司载通国际的入股，令深圳公交集团面貌焕然一新。

读者应该能看出来，深圳巴士集团的涂装，其实是同时期九巴涂装换了个颜色（由上至下分别摄于2014年、2017年和2019年）

2007年左右，随着国家和地方财力的充盈和“公交优先”战略的提出，我们又开始了对公共交通企业的整合——不仅包括公共汽车，还影响到出租车这个经营权更为碎片化的行业——这一波全国性的“特许专营”（franchising）整合风潮大大减少了具有运营权企业的数量。

整合的第一大效果是，保证了服务供给的均衡。过去所有业者都想在客流热点分一杯羹，客流不足的“冷僻线路”“冇肉食”。这肯定对构建一个完整线网提高公共交通分担率不利。

世界上其他地方，只要不是欠发达地区那种完全自由的运输市场，要么如美国许多城市实施政府部门运营，要么实施一定程度的准入规制。实施特许专营制度之后，政府保证一条线路不会随随便便就出现新的竞争者；但企业想要做公共汽车运输生意，就要按政府的条件“肥瘦搭配”，既经营盈利线路，又负责亏损但又必不可少的线路，通过其间交叉补贴，以线网的形式提供“整体有效率而适当的服务”。其实，这才是特许专营模式下“公益性”的最大体现，而非单纯的低票价。

第二大效果是，大部分地方把“特许专营”和“国有化”画上等号，特许专营公共汽车的准入资格只授予国有资本控股乃至完全公有制企业。私有资本包括外资退出的方式不一，多数实行国资收购，也有如深圳新建国资控股企业，原有运营公司通过资产注入成为小股东。对不愿退出的企业，深圳这边甚至拿不出什么当初行政许可的条件来要求其退出公共交通市场，于是出现民营企业开行“编码公交线路”，提供和国企运营线路无异的服务形式，接受相应监管措施和运营补贴，但被称为“非特许专营公交”的局面。

金华南公司成立于1984年 [11]，深圳实施特许专营后，通过被兼并重组而持有新成立的东部公交不到4%的股份，同时保有4条“非特许专营公交线路”，但其名称和服务形式与特许专营线路无异，主管部门甚至批复东部公交等国企开设了重合线路与之贴身竞争（照片摄于2020年6月，图中线路于2022年5月31日停运）

前文提到的广州新福利，在2009年被并入广州第二巴士，成为其事实上的第4分公司；广州同时成立了“第一巴士”和“第三巴士”，但这两者均为承接特许经营资质用的空壳，其名义下的实际运营主体，为第一公共汽车公司和电车公司等国资企业，和新穗巴士、珍宝巴士等民营企业。2016年之后的数年，经过一系列操作，上述国资企业先是被名义上合并入广州公交集团，广州交通集团并购后者之后改名成为广州公交集团，再成立广州巴士集团吸收原属第二巴士的各公司。如今广州新福利由广州巴士集团100%控股，而广州巴士集团又是由广州公交集团100%控股，广州市政府则全资拥有广州公交集团。

国资逐利动机不强（但绝不是没有！），在政策指挥棒下，自然接过“公益性”的盘子。市民的正面反馈是，没有了各种互相抢客和多拉快跑带来的安全问题——其实，前者和特许专营有关，和姓公姓私无关——此外是配合特许专营推行，实行新的低票价政策。深圳这种私营企业占多数、城市形态催生大量分段收费长线的地方尤为显著。所以，不是亏钱的生意收归国有，而是在